Administración gubernamental y políticas públicas

David Gómez-Álvarez
Académico del Departamento de Políticas Públicas del Centro Universitario de Ciencias Economico Administrativas, Universidad de Guadalajara. Director ejecutivo de Transversal think-tank.

Evaluar políticas y programas públicos en un contexto de crisis supone un reto metodológico mayúsculo. No únicamente por la exigencia del ejercicio en sí mismo, que supone examinar las acciones gubernamentales, sino por la circunstancia extraordinaria en que se pretende realizar dicho ejercicio. En efecto, evaluar, o incluso valorar la pertinencia, calidad y suficiencia de la respuesta gubernamental frente a la crisis del COVID-19, implica no sólo examinar las políticas en curso, sino la cambiante circunstancia en que se despliegan.

De modo que evaluar las políticas del Gobierno del Estado de Jalisco supone un doble reto: por un lado, examinar las políticas como tales y, por el otro, las condiciones en que se formulan e implementan dichas políticas.

Toda crisis supone un estado de excepción que modifica conductas, condiciones, expectativas y prioridades que, a su vez, produce un cambio que modifica la normalidad preexistente. Una pandemia como el COVID-19 ha tenido un doble efecto, tanto en la salud como en la economía. Los gobiernos han tenido que responder con medidas para hacer frente tanto a la emergencia sanitaria como a la crisis económica. En su mayoría, las respuestas gubernamentales han sido de rescate en el corto plazo: acciones inmediatas para contener la pandemia y para mitigar sus efectos económicos.

Una de las mayores dificultades que enfrentan los países es la coordinación intergubernamental: la articulación entre órdenes de gobierno para actuar de manera conjunta en un estado de emergencia.

A diferencia de otras arenas de política pública, en una pandemia la actuación coordinada del sector salud es clave para su efectividad, por encima de su eficiencia. Para contener, atender y controlar la pandemia es necesario que todos los gobiernos se coordinen adecuadamente. En un arreglo federal, esta dificultad aumenta por la existencia de dos esferas de gobierno soberanas, la federación y los estados federados, que si bien forman parte de un mismo país, no necesariamente actúan de forma coordinada, pues cada orden de gobierno, dentro de su ámbito de competencias, tiene facultades propias o incluso concurrentes.

En el caso de México, la salud es una competencia concurrente de los tres órdenes de gobierno, con una participación diferenciada entre estados y aún más entre municipios. De hecho, el sistema de salud mexicano es uno de los más fragmentados del país, que se compone de distintos subsistemas (Secretaría de Salud federal, secretarías de salud estatales, organismos públicos descentralizados de servicios de salud, hospitales de especialidades, IMSS, ISSSTE, servicios de salud castrenses, Seguro Popular, ahora Insabi) escasamente articulados entre sí. Antes de la pandemia el sector salud había entrado en crisis por la falta de financiamiento, equipamiento y recursos humanos; desabasto de medicamentos y; la compleja transición del Seguro Popular al Insabi. Estas condiciones de precariedad institucional del sector salud son con las que México enfrenta al COVID-19.

La inacción del gobierno federal, aunado a una polarización política, propició que distintos gobiernos sub nacionales tomarán distintas iniciativas, no necesariamente en coordinación con la federación.

De hecho, la coordinación intergubernamental en el país no ocurrió sino hasta el 23 de marzo cuando se instaló formalmente el Consejo de Salubridad General, la máxima instancia sanitaria y de salud del país, presidida por la Secretaría de Salud federal.

Hasta ese momento, el gobierno de la república había enviado mensajes erráticos e incluso contradictorios no sólo frente a otros gobiernos, sino al interior del propio gobierno federal, lo que dio lugar a que gobernadores y alcaldes anunciaran medidas de muy diversa índole. Este conjunto de medidas locales activó el federalismo mexicano, pero no para dinamizar su actuación coordinada sino para evidenciar su fragmentación.

El Gobierno del Estado de Jalisco fue uno de los primeros gobiernos de la república en actuar frente al COVID-19. Dentro de su ámbito de competencias, el estado se anticipó a la federación al anunciar una serie de medidas, como la suspensión de clases escolares y eventos masivos, adelantando así el confinamiento social en Jalisco. Muchos gobiernos sub nacionales anunciaron medidas similares, con variantes locales, que evidenciaron la enorme diversidad de respuestas frente a la pandemia difíciles de articular en una estrategia nacional.

En materia de salud, el Gobierno del Estado de Jalisco lanzó una campaña oportuna de alerta a la población llamando al distanciamiento social voluntario, además de las medidas obligatorias de suspensión de concentraciones masivas por parte de los ayuntamientos metropolitanos. Esta campaña contrastó, sobre todo durante las primeras semanas, con el aplazamiento de las medidas federales de confinamiento, que tenían otro calendario, a pesar de la coincidencia de las estimaciones epidemiológicas. Así, mientras la federación postergaba lo más posible las medidas, Jalisco optó por implementarlas de manera temprana.

Las medidas de confinamiento adoptadas por el gobierno estatal se basaron en estimaciones epidemiológicas realizadas por científicos de la Universidad de Guadalajara.

Este organismo público del estado ha jugado un papel determinante en las medidas de salud durante la pandemia, generando insumos técnicos para la toma de decisiones públicas.

La formulación de políticas basadas en evidencia no es común en el sector público, mucho menos en situaciones de emergencia.

En materia de salud, la medida más relevante, por su alcance mediático, fue el anuncio de un programa de pruebas rápidas que, sin embargo, se suspendió por diferencias entre la federación y el estado. Tales diferencias han impedido la adquisición de dichas pruebas por parte del gobierno estatal. El anuncio de la aplicación de las pruebas rápidas fue, sin embargo, polémico, debido a la falta de un consenso médico sobre su validez en un caso como el de la pandemia COVID-19, lo cual puso en cuestión la calidad de dicha medida.

En consecuencia, el gobierno del estado tuvo que anunciar un programa de pruebas convencionales PCR que garantiza una mayor calidad, pero cuyo costo es muy superior. El alcance del programa de pruebas llamado Radar Jalisco será más limitado, pero de mayor precisión en su diagnóstico. A este programa se le invertirán 47 millones de pesos, tanto por parte del gobierno del estado como de la Universidad de Guadalajara. En el supuesto de que se logre adquirir las pruebas rápidas, el gobierno estatal ha anunciado que combinará ambas pruebas para lograr un mayor alcance en la identificación de contagios.

Otra de las acciones más significativas en salud es la reconversión y escalamiento hospitalario, que tiene como meta habilitar 3 mil 161 camas de hospital para atender a enfermos del COVID-19. Como parte de estas acciones, en las que participan hospitales públicos y privados, destaca la rehabilitación del Hospital Ángel Leaño.

No obstante, el número de camas podría ser insuficiente a pesar de que Jalisco cuenta con 1.2 camas de hospital por cada mil habitantes, por encima de la media nacional. También se anunciaron otros programas que, aunque de menor alcance, complementan las medidas sanitarias, como el programa de prevención de la violencia intrafamiliar para responder a los efectos nocivos del confinamiento social.

En materia económica, se anunció el Plan Jalisco Covid-19 que contempla básicamente cuatro fondos:

En total, los apoyos apenas superan los mil millones de pesos,
lo que equivale a menos del uno por ciento del presupuesto estatal.

El paquete económico se financiará con deuda pública de corto plazo, no por reasignación de partidas presupuestales. Estos apoyos económicos (aunque no incentivos fiscales) son claramente insuficientes, sobre todo frente a la ausencia de apoyos federales a los estados.

A pesar de que Jalisco es uno de los estados más desarrollados del país, paradójicamente su sistema de salud es uno de los más rezagados. Además de las condiciones de precariedad institucional que enfrenta el sector salud a nivel nacional, en Jalisco el sector ha enfrentado dificultades particulares. Desde la pandemia del dengue, que afectó duramente al estado, hasta la remoción de directivos del organismo público descentralizado de servicios de salud, por razones presumiblemente de corrupción, pasando por desfalcos en la Secretaría de Salud estatal y una mala gestión de administraciones anteriores, la salud es el talón de Aquiles de Jalisco. Las medidas y acciones tomadas por la actual administración han sido oportunas y pertinentes, pero insuficientes para remontar el rezago del sector. La calidad se verá una vez que se tengan más datos, y su efectividad, hasta que haya sido superada la emergencia. Lo único cierto es que Jalisco tendrá que internar su sistema de salud para una operación institucional, pues ya era un paciente enfermo, ahora expuesto a un contagio aún más grave, como lo es el COVID-19.

*Académico del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara. Director ejecutivo de Transversal think-tank.